Relazione sull'applicazione dell'articolo 12 della direttiva 2006/123/CE alle concessioni demaniali marittime
Scarsità della risorsa, criteri di accertamento, Natura 2000 e conseguenze della non scarsità
Coralba Bonazza
Dynastia by CORALAB
PREMESSA
Il dibattito italiano sulle concessioni demaniali marittime si è concentrato per anni principalmente sull’obbligo di ricorrere a procedure di selezione e sul divieto di rinnovo automatico delle concessioni.
Una questione logicamente precedente continua tuttavia a presentare profili di incertezza: come deve essere accertata la scarsità della risorsa naturale prevista dall’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE e quali conseguenze giuridiche derivano dall’eventuale accertamento della sua assenza?
L’articolo 12 collega infatti l’applicazione della particolare procedura selettiva prevista dalla direttiva alla circostanza che il numero delle autorizzazioni disponibili sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili.
Non si tratta pertanto esclusivamente di stabilire come debba essere svolta una selezione.
Prima ancora occorre determinare se ricorra il presupposto che rende applicabile l’articolo 12.
La stessa Corte di giustizia, nella causa C-348/22, Comune di Ginosa, ha stabilito che la scarsità può essere valutata combinando un approccio generale nazionale con un’analisi riferita concretamente al territorio costiero del Comune interessato.
LA PRIMA PETIZIONE EUROPEA: NATURA 2000
Nel 2025 è stata presentata al Parlamento europeo la petizione n. 0191/2025, relativa all’applicazione della direttiva 2006/123/CE alle concessioni balneari collocate all’interno di aree Natura 2000.
La petizione poneva principalmente una questione ambientale: se la particolare disciplina di tutela prevista dalle direttive Habitat e Uccelli, nonché gli obblighi di conservazione gravanti sui concessionari operanti nei siti Natura 2000, potessero giustificare una deroga all'applicazione della direttiva servizi.
La petizione è stata dichiarata ricevibile il 2 maggio 2025 e la Commissione europea è stata invitata a fornire informazioni ai sensi dell’articolo 233, paragrafo 5, del regolamento del Parlamento europeo. La risposta della Commissione è stata ricevuta il 12 giugno 2025.
La Commissione ha escluso che l’appartenenza di una concessione a un sito Natura 2000 possa, di per sé, sottrarla alla direttiva servizi.
Secondo la Commissione, gli obblighi ambientali possono essere garantiti anche attraverso criteri inseriti nelle procedure di selezione, utilizzando quanto previsto dall’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva.
La prima petizione ha quindi ricevuto una risposta sostanzialmente negativa rispetto alla richiesta di una deroga ambientale generale.
Ma quella stessa risposta contiene un passaggio determinante per il successivo sviluppo della questione.
La Commissione ribadisce infatti che la procedura dell’articolo 12 opera quando il numero delle autorizzazioni disponibili è limitato a causa della scarsità delle aree demaniali interessate.
Ed è precisamente da quel presupposto che nasce la questione successiva.
LA QUESTIONE CHE LA PRIMA RISPOSTA NON RISOLVE
Se l’obbligo previsto dall’articolo 12 presuppone che il numero delle autorizzazioni sia limitato a causa della scarsità della risorsa, occorre sapere:
come viene accertata tale scarsità?
La risposta del giugno 2025 alla petizione n. 0191/2025 non stabilisce:
- ▪quale debba essere l’unità territoriale presa come riferimento;
- ▪quali superfici debbano essere considerate effettivamente disponibili;
- ▪come debbano essere trattate aree erose, vincolate, protette o non accessibili;
- ▪come vadano considerate le aree che devono necessariamente rimanere destinate alla libera fruizione;
- ▪come debba essere rapportata la risorsa disponibile alla domanda effettiva degli operatori;
- ▪con quale periodicità l’accertamento debba essere aggiornato;
- ▪e, soprattutto, quali conseguenze derivino dall’accertamento della non scarsità.
Questa non è una questione puramente teorica.
LA COMMISSIONE EUROPEA AVEVA GIÀ RICONOSCIUTO LA NECESSITÀ DI UNA VALUTAZIONE CONCRETA
Il tema era già emerso in sede parlamentare europea.
Con l’interrogazione E-003631/2023 veniva contestato il metodo utilizzato nella mappatura italiana, che aveva preso come riferimento l’intera costa nazionale, includendo anche tratti rocciosi, inaccessibili o comunque non concretamente concedibili.
Nella risposta del 26 marzo 2024, la Commissione europea ha affermato che, ai fini dell’articolo 12, deve essere effettuata una:
“genuine and objective assessment”
della scarsità delle risorse naturali disponibili e che tale accertamento deve comprendere, in particolare, un’analisi qualitativa.
La Commissione ha inoltre riconosciuto espressamente che le situazioni di specifiche Regioni o specifici Comuni possono essere rilevanti.
Questo introduce un principio fondamentale:
LA COSTA GEOGRAFICA NON COINCIDE NECESSARIAMENTE CON LA RISORSA CONCRETAMENTE DISPONIBILE.
Una superficie può esistere materialmente ma non essere realmente utilizzabile o concedibile.
LA SENTENZA COMUNE DI GINOSA
Con la sentenza del 20 aprile 2023 nella causa C-348/22, la Corte di giustizia ha ulteriormente precisato il quadro.
La Corte ha stabilito che l’articolo 12 della direttiva servizi si applica anche a situazioni puramente interne e ha riconosciuto agli Stati membri la possibilità di utilizzare, per determinare la scarsità, un criterio nazionale, un criterio locale oppure una combinazione dei due.
In particolare, la Corte ha ritenuto compatibile con la direttiva un sistema che combini:
un approccio generale e astratto a livello nazionale
con
un approccio caso per caso fondato sull’analisi del territorio costiero del Comune interessato.
L’accertamento della scarsità non è quindi riducibile automaticamente a una percentuale nazionale.
L’ORDINANZA BALNEARI RIMINI DEL 10 LUGLIO 2026
Un ulteriore sviluppo è rappresentato dall’ordinanza della Corte di giustizia del 10 luglio 2026, causa C-574/25, Balneari Rimini contro Comune di Rimini.
La controversia riguardava espressamente, tra le altre questioni, la scarsità delle risorse naturali e l’autorità competente ad accertarla.
La Corte non ha dichiarato né che le coste italiane siano generalmente scarse né che siano generalmente abbondanti.
La pronuncia conferma invece che la questione della scarsità appartiene a una situazione di fatto da accertare nell’ambito previsto dal diritto interno, alla luce dei principi già elaborati dalla giurisprudenza europea.
Questo rafforza ulteriormente la necessità di distinguere:
il principio giuridico
dalla
situazione concreta del territorio.
LA SECONDA PETIZIONE: DAL PROBLEMA NATURA 2000 AL PROBLEMA DELLA SCARSITÀ
La nuova petizione presentata nel 2026 modifica radicalmente il punto di osservazione.
Non viene più chiesta una deroga generalizzata per le concessioni situate in siti Natura 2000.
La questione diventa:
- 01COME SI ACCERTA LA SCARSITÀ PREVISTA DALL’ARTICOLO 12?
La nuova petizione chiede in particolare di chiarire:
- ▪quale unità territoriale debba essere utilizzata;
- ▪se debba essere considerata l’intera estensione geografica oppure soltanto la parte realmente utilizzabile e giuridicamente disponibile;
- ▪come vadano considerate le aree protette, erose, private o destinate alla libera fruizione;
- ▪se debbano essere considerate le concessioni recuperabili nei confronti di titolari decaduti, morosi o gravemente inadempienti;
- ▪se la quantità della risorsa debba essere confrontata con il numero reale o ragionevolmente prevedibile degli operatori interessati;
- ▪quale autorità debba effettuare l’accertamento;
- ▪quanto frequentemente debba essere aggiornato;
- ▪quali conseguenze giuridiche produca la non scarsità.
La domanda centrale è quindi diversa da quella posta nel 2025.
Nel 2025:
“NATURA 2000 PUÒ GIUSTIFICARE UNA DEROGA?”
La Commissione ha risposto:
NO, NON DA SOLA.
Nel 2026:
“COME VIENE DIMOSTRATO IL PRESUPPOSTO DELLA SCARSITÀ E COSA ACCADE SE QUEL PRESUPPOSTO NON ESISTE?”
È una questione diversa e ancora bisognosa di chiarimento.
IL RUOLO DI NATURA 2000 CAMBIA
La risposta del 2025 non rende Natura 2000 irrilevante.
Ne modifica semplicemente la funzione.
Natura 2000 non viene più utilizzata per sostenere:
“area protetta = deroga alla direttiva”.
Diventa invece uno degli elementi da considerare quando occorre stabilire quanta parte della risorsa sia realmente e giuridicamente utilizzabile.
Una porzione di costa può infatti essere:
- ▪geograficamente esistente,
- ▪ma soggetta a tutela ambientale;
- ▪non utilizzabile;
- ▪non concedibile;
- ▪destinata alla conservazione;
- ▪soggetta a limitazioni;
- ▪interessata da habitat protetti.
Pertanto Natura 2000 entra nella qualificazione concreta della risorsa, insieme ad altri elementi.
EROSIONE: LA SPIAGGIA SULLA CARTA NON È NECESSARIAMENTE LA SPIAGGIA REALE
Lo stesso principio vale per l’erosione.
Se un tratto costiero perde periodicamente superficie, richiede ripascimenti, opere di difesa o presenta instabilità morfologica, non è sufficiente considerarlo astrattamente come una quantità permanente di arenile.
Questo significa che una ricognizione della scarsità dovrebbe essere fondata su dati:
aggiornati, geografici, ambientali e funzionali.
La scarsità non dovrebbe essere misurata soltanto contando chilometri.
Occorre sapere quanti di quei chilometri rappresentino realmente risorsa disponibile per l’attività considerata.
IL CASO COMACCHIO
Il territorio di Comacchio rappresenta un caso particolarmente significativo.
Il Piano dell’Arenile comunale restituisce una fotografia storica estremamente articolata della costa.
Nel documento risultavano complessivamente 21.917 metri di arenile, suddivisi tra aree naturali, private, attrezzate, demaniali concessionate e demaniali libere.
Il Piano evidenziava inoltre profonde differenze tra i sette Lidi.
Volano non presenta le stesse caratteristiche di Nazioni.
Pomposa non presenta le stesse caratteristiche di Spina.
Esistono differenze di pressione turistica, accessibilità, erosione, conformazione e fruibilità.
Lo stesso Piano riconosceva inoltre la necessità di strumenti di monitoraggio nel tempo proprio perché la conformazione della costa può modificarsi.
Il problema è quindi evidente:
I DATI STORICI NON POSSONO AUTOMATICAMENTE ESSERE CONSIDERATI LA FOTOGRAFIA DEL 2026.
Occorre sapere oggi:
- ▪quanto arenile sia effettivamente disponibile;
- ▪quanto sia concessionato;
- ▪quanto debba essere mantenuto libero;
- ▪quanto sia soggetto a erosione;
- ▪quali aree siano ambientalmente vincolate;
- ▪quali siano realmente accessibili;
- ▪quali aree possano effettivamente diventare nuove concessioni.
LA QUESTIONE CONTABILE
Il tema non riguarda soltanto il diritto europeo della concorrenza.
Riguarda anche la corretta amministrazione del patrimonio pubblico.
Una dichiarazione di scarsità o di non scarsità può incidere:
- ▪sul numero delle concessioni;
- ▪sui canoni;
- ▪sulle entrate dell’ente;
- ▪sulla quantità di arenile destinata all’utilizzazione economica;
- ▪sulla quantità destinata alla libera fruizione;
- ▪sulla pianificazione territoriale;
- ▪sulla concorrenza.
Ne deriva che anche l’accertamento della scarsità dovrebbe essere sorretto da un’istruttoria amministrativa seria e verificabile.
Il problema non può essere ridotto all’alternativa:
“fare subito le gare”
oppure
“non fare le gare”.
La questione preliminare è:
- 01SU QUALI DATI VIENE FONDATA LA DECISIONE?
LA PETIZIONE 0191/2025: COSA È ACCADUTO IN PARLAMENTO
Sul piano procedurale è opportuno precisare un punto.
La petizione 0191/2025 risulta oggi chiusa nel portale ufficiale del Parlamento europeo.
Nella riunione PETI del 24-25 settembre 2025 fu inserita nella sezione B, cioè tra le petizioni proposte per la chiusura alla luce della risposta scritta della Commissione.
Gli atti della seduta specificavano che gli elementi della sezione B non sarebbero stati discussi in quella riunione salvo richiesta di un membro PETI di mantenerli aperti.
Quindi è importante essere precisi:
la petizione fu esaminata proceduralmente, ma non risulta esservi stata una vera discussione parlamentare nel merito durante quella seduta.
Questo è rilevante anche per la nuova iniziativa.
La nuova petizione consente infatti di porre al Parlamento una questione diversa e più circoscritta, non già risolta dalla risposta sulla deroga Natura 2000.
IL PUNTO GIURIDICO CENTRALE
Da tutti gli atti esaminati emergono alcuni punti fermi.
Natura 2000 non determina automaticamente l’esclusione della direttiva servizi.
Quando ricorrono i presupposti dell’articolo 12, non è consentito il rinnovo automatico delle autorizzazioni.
La scarsità delle risorse naturali non è però un concetto che possa essere ridotto automaticamente a una percentuale astratta di costa occupata.
La Commissione europea ha espressamente indicato la necessità di una valutazione genuina, oggettiva e qualitativa e ha ammesso la rilevanza delle specifiche situazioni regionali e comunali.
La Corte di giustizia ha riconosciuto la possibilità di combinare analisi nazionale e analisi concreta del territorio comunale.
Rimane da chiarire compiutamente quali conseguenze produca, nell’interazione tra diritto europeo e diritto nazionale, l’accertamento motivato della non scarsità.
Ed è precisamente questo il tema posto dalla nuova petizione.
COSA NON SI STA CHIEDENDO
È altrettanto importante chiarire ciò che questa iniziativa non sostiene.
- Non si sostiene che la non scarsità sia già dimostrata a Comacchio.
- Non si sostiene che Natura 2000 elimini automaticamente le procedure selettive.
- Non si sostiene che l’assenza di scarsità determini automaticamente un rinnovo perpetuo delle concessioni esistenti.
- Non si chiede di eliminare la concorrenza.
Si chiede invece che il presupposto della scarsità venga accertato prima di essere utilizzato come fondamento giuridico dell’articolo 12.
LE DOMANDE CHE RESTANO APERTE
Alla luce dell’intero percorso istituzionale, le domande che richiedono una risposta chiara sono dunque:
- 01CHE COSA SIGNIFICA ESATTAMENTE “RISORSA DISPONIBILE”?
- 02QUALE TERRITORIO DEVE ESSERE MISURATO?
- 03COME SI CONSIDERANO NATURA 2000, EROSIONE, DUNE, VINCOLI E AREE NON CONCEDIBILI?
- 04QUALE QUOTA DI ARENILE DEVE ESSERE COMUNQUE RISERVATA ALLA LIBERA FRUIZIONE?
- 05LE CONCESSIONI DECADUTE O RECUPERABILI DEVONO ESSERE CONSIDERATE NELLA DISPONIBILITÀ?
- 06LA RISORSA DISPONIBILE DEVE ESSERE RAPPORTATA ALLA DOMANDA REALE DEGLI OPERATORI?
- 07CHI DEVE EFFETTUARE LA RICOGNIZIONE?
- 08OGNI QUANTO TEMPO DEVE ESSERE AGGIORNATA?
E soprattutto:
- 01CHE COSA SUCCEDE GIURIDICAMENTE QUANDO LA SCARSITÀ NON RISULTA DIMOSTRATA?
CONCLUSIONI
Il problema delle concessioni demaniali marittime non può essere affrontato partendo dalla conclusione.
Prima della procedura viene il presupposto.
Prima del presupposto vengono i dati.
La direttiva 2006/123/CE collega l’articolo 12 alla scarsità della risorsa.
La Corte di giustizia riconosce la rilevanza dell’analisi concreta del territorio.
La Commissione europea ha affermato che l’accertamento deve essere effettivo, obiettivo e qualitativo.
La prima petizione europea ha chiarito che Natura 2000 non costituisce autonomamente una deroga.
La nuova petizione compie quindi il passaggio successivo:
CHIEDE ALL’UNIONE EUROPEA DI DEFINIRE COME SI ACCERTA LA SCARSITÀ E QUALI CONSEGUENZE PRODUCE LA SUA ASSENZA.
È un problema di certezza del diritto.
Di uniformità nell’applicazione del diritto europeo.
Di tutela della concorrenza.
Ma anche di corretta amministrazione del patrimonio pubblico.
Per questo la sequenza dovrebbe essere semplice:
PRIMA I DATI.
POI L’ACCERTAMENTO DELLA SCARSITÀ.
POI IL DIRITTO APPLICABILE.
INFINE LE DECISIONI.
Non il contrario.
Documentazione
Fonti ufficiali
Coralba Bonazza
Dynastia by CORALAB